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市場監督管理的舉報與投訴

發表于:2019-06-03 點擊:

 來源:久洋之法料


    舉報與投訴,是新整合市場監管系統發現違法行為的重要線索來源。據百度百科解釋,舉報,指檢舉,報告。對于行政執法機關而言,舉報即指公民、法人或者其它組織發現違反行政管理法律法規規章的行為,向有權管轄的行政執法機關反映,要求予以查處的行為。向行政執法機關反映違反法律法規規章行為的公民、法人或者其他組織是舉報人。投訴則是指公民、法人或者其它組織因自身權益被侵害,向行政執法機關反映涉案組織、人員侵犯其合法權益的違法事實,主張保護其自身權益的行為。投訴人,即為權益被侵害者本人。

    對于整合后的市場監督管理機關來說,調整其舉報、投訴工作的主要法律依據有:

    1、《食品安全法》第十二條“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為,依法向有關部門了解食品安全信息,對食品安全監督管理工作提出意見和建議。”第一百一十五條“縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督等部門應當公布本部門的電子郵件地址或者電話,接受咨詢、投訴、舉報。……”

    2、《產品質量法》第十八條“縣級以上產品質量監督部門根據已經取得的違法嫌疑證據或者舉報,對涉嫌違反本法規定的行為進行查處時,可以行使下列職權:……” 第二十二條“消費者有權就產品質量問題,向產品的生產者、銷售者查詢;向產品質量監督部門、工商行政管理部門及有關部門申訴,接受申訴的部門應當負責處理。”

    3、《商標法》第六十二條“縣級以上工商行政管理部門根據已經取得的違法嫌疑證據或者舉報,對涉嫌侵犯他人注冊商標專用權的行為進行查處時,可以行使下列職權:……”

    4、《廣告法》第五十三條“任何單位或者個人有權向工商行政管理部門和有關部門投訴、舉報違反本法的行為。工商行政管理部門和有關部門應當向社會公開受理投訴、舉報的電話、信箱或者電子郵件地址,接到投訴、舉報的部門應當自收到投訴之日起七個工作日內,予以處理并告知投訴、舉報人。…”

    5、《消費者權益保護法》第三十九條“消費者和經營者發生消費者權益爭議的,可以通過下列途徑解決:(一)與經營者協商和解;(二)請求消費者協會或者依法成立的其他調解組織調解;(三)向有關行政部門投訴;……”

    6、《價格法》第三十八條“政府價格主管部門應當建立對價格違法行為的舉報制度。任何單位和個人均有權對價格違法行為進行舉報。政府價格主管部門應當對舉報人員給予鼓勵,并負責為舉報者保密。”

    7、《標準化法》第三十五條“任何單位或者個人有權向標準化行政主管部門、有關行政主管部門舉報、投訴違反本法規定的行為。標準化行政主管部門、有關行政主管部門應當向社會公開受理舉報、投訴的電話、信箱或者電子郵件地址,并安排人員受理舉報、投訴。對實名舉報人或者投訴人,受理舉報、投訴的行政主管部門應當告知處理結果,為舉報人保密,并按照國家有關規定對舉報人給予獎勵。“

    涉及的部門規章有《食品藥品投訴舉報管理辦法》(國家食藥總局令第21號)、《產品質量申訴處理辦法》(國家技術監督局令第51號)、《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》(國家工商總局令第62號)、《價格違法行為舉報處理規定》(2014年國家發展和改革委員會令第6號)、《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》(國家市場監督管理總局令第2號)

    上述法律規定中,是將“舉報”與“投訴(申訴)”并列或者分開規定的;相關的部門規章中,除了國家食藥總局的《食品藥品投訴舉報管理辦法》外,也都是將“舉報”與“投訴(申訴)”并列或者分開規定的。這種法律規范中的并列或者分別規定,表明舉報、投訴是兩種并列的概念,昭示著舉報與投訴具有不同的內涵及法律屬性的。

    首先,舉報與投訴的法律淵源不同。雖然規定調整舉報事項的法律規定很多,但舉報總體屬于公民憲法權利范疇,我國憲法第四十一條第一款規定:“公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利。”舉報即是公民行使憲法賦予建議權的具體體現。而投訴,則是投訴人的權益受到侵害,請求行政執法機關予以保護處理的平等主體之間的爭議解決,淵源于《民法通則》、《侵權責任法》、《消費者權益保護法》等法律規定,總體屬于民事法律事務。

    二是舉報與投訴的發動主體不同。按照通常的理解,舉報,可以是發現違法行為的任何公民、法人或者其他組織,無需自身權益受侵害為前提。而投訴,只能是自身合法權益受到侵害的被侵害者。

    三是舉報與投訴的處理程序不同。舉報的結果是導致行政處罰程序的啟動,主要適用《行政處罰法》及《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》等相關行政處罰程序規范;而市場監督管理機關的投訴處理方式是調解,目前主要依據《消費者權益保護法》及《產品質量申訴處理辦法》、《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》、《價格違法行為舉報處理規定》規定的程序規范。

    四是舉報與投訴的處理方式不同。舉報經核實確有違法行為的,就必須立案調查,并根據調查結果依法作出行政處罰決定,且舉報人是不可撤回舉報的,舉報處理是履行市場監督管理和行政執法的法定職責,查處結果具有強制力。而投訴,由于屬于平等主體之間的民事爭議,行政執法機關只能適用調解處理,《產品質量申訴處理辦法》、《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》、《價格違法行為舉報處理規定》都作了明示規定。而對于行政調整,也是非強制性的,只要有一方當事人不愿意參加,調解就無法進行,并且投訴是可以撤回的,調解最終是否能夠達成,取決于投訴人與被投訴人意愿,且調解結果也不具有強制執行力。雖然《食品藥品投訴舉報管理辦法》沒有規定行政調解,原食藥系統據此認為食藥機關沒有調解食品藥品領域的消費者權益爭議職責,甚至某些法院也支持了這一觀點;但不可否認的是,《消費者權益保護法》第三十九條第三項規定:“ 消費者和經營者發生消費者權益爭議的,可以通過下列途徑解決:…(三)向有關行政部門投訴;…”《消費者權益保護法》規定的受理消費者投訴的有關行政部門顯然包含原來的食藥機關,受理消費者權益爭議投訴之后,僅對違法行為作出行政處罰是不符合《消費者權益保護法》第三十九條第三項“ 消費者和經營者發生消費者權益爭議的,可以通過下列途徑解決”規定的,因為消費者權益爭議并不會簡單地因投訴受理機關對經營者的違法行為作出行政處罰就自然化解了的。

    五是舉報與投訴的舉證負擔不同。舉報屬于檢舉、報告他人違法行為的舉動,基本沒有舉證負擔。而投訴,屬于平等主體之間的爭議解決,按照“誰主張誰舉證”的原則,投訴人負有證實自己合法權益受到實際侵害的舉證義務,《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第十六條規定:“下列投訴不予受理或者終止受理:…(六)消費者知道或者應該知道自己的權益受到侵害超過一年的,或者消費者無法證實自己權益受到侵害的;…”、《產品質量申訴處理辦法》第十八條規定:“申訴人提供的書面材料應當載明以下內容:…(三)申訴的請求、理由和事實經過、相關證據。…”、《價格違法行為舉報處理規定》第十二條第二款:“ 價格投訴應當在爭議發生之日起一年內提出,并提供本人的身份證明、民事請求事項及相關證據。”

    六是舉報與投訴的保密要求不同。根據相關規定,舉報受理承辦機關都有為舉報人保密的責任,且舉報人可以匿名舉報;而投訴,投訴人必須署名,而在調解過程中必然需要告知被投訴人有關投訴人的投訴原由、處理要求等,事實上無秘密可保的。《產品質量申訴處理辦法》及已廢止的《工商行政管理機關受理消費者申訴暫行辦法》更是明確規定應當在接到申訴材料后五日內將申訴書副本發送被申訴人。雖然《廣告法》第五十三條第三款規定“有關部門應當為投訴、舉報人保密。”但只要一進入投訴處理程序,投訴的具體事項一挑明,投訴人、被投訴人一接觸,他們二者之間就不存在秘密了,所以這個法律條款表述是有問題的,事實上做不到完全保密的,只能對不相關的社會公眾保密;國家食藥總局《食品藥品投訴舉報管理辦法》將投訴舉報綁在一起規定,并規定“嚴禁泄露投訴舉報人的相關信息;嚴禁將投訴舉報人信息透露給被投訴舉報對象及與投訴舉報案件查處無關的人員,不得與無關人員談論投訴舉報案件情況”,但《食品安全法》第一百一十五條第三款僅規定“有關部門應當對舉報人的信息予以保密,保護舉報人的合法權益。…”且《食品藥品投訴舉報管理辦法》第二條明確“食品藥品投訴舉報是指公民、法人或者其他組織向各級食品藥品監督管理部門反映生產者、經營者等主體在食品(含食品添加劑)生產、經營環節中有關食品安全方面,藥品、醫療器械、化妝品研制、生產、經營、使用等環節中有關產品質量安全方面存在的涉嫌違法行為。”這里的“投訴舉報”實質上僅是通常意義上的舉報。

    七是舉報與投訴的救濟途徑不同。《行政復議法實施條例》第二十八條規定“行政復議申請符合下列規定的,應當予以受理:… (二)申請人與具體行政行為有利害關系;…”《行政訴訟法》第二十五條第一款規定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟。”這里的“利害關系”應該理解為“公民、法人及其它組織的權利義務與具體行政行為之間存在因果關系。”多數情況下,舉報人與舉報的處理結果沒有利害關系,因而是不具有復議訴訟權利的。投訴人對行政執法機關的不予受理及不告知處理結果等不作為行為是具有復議、訴訟的權利,而依據《行政復議法》第八條第二款“不服行政執法機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理,依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。”及《《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第二項規定“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:…(二)調解行為以及法律規定的仲裁行為;…”投訴人對于投訴受理后的行政調解行為及其結果應是沒有復議訴訟權利的。

    八是特定范圍的舉報,查實之后是可以給予獎勵的。《標準化法》《食品安全法》《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》《直銷管理條例》《禁止傳銷條例》《制止牟取暴利的暫行規定》《特種設備安全監察條例》《易制毒化學品管理條例》《醫療器械監督管理條例》都明確規定給予舉報行為以獎勵,而投訴行為根本沒有獎勵一說。

    基于上述分析,舉報與投訴畢竟屬于二種不同性質行為,各有各的規定,各有各的特性,需要依據不同法律規范、適用不同程序、承擔不同義務,作出不同決定的。《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第三十三條明確規定:“工商行政管理部門在處理消費者投訴中,發現經營者有違法行為的,或者消費者舉報經營者違法行為的,依照《工商行政管理機關行政處罰程序規定》另案處理。”《產品質量申訴處理辦法》第七條規定:“技術監督行政部門對無需追究刑事、行政責任的產品質量申訴,應當根據申訴人或者被申訴人的請求,采用產品質量爭議調解方式予以處理。”《價格違法行為舉報處理規定》第十二條第一款規定:“ 因生活消費需要購買商品或者接受服務的消費者,可以單獨或者在進行價格舉報時一并對涉及自身價格權益的民事爭議提出投訴(以下簡稱價格投訴)。”對于同時提出舉報、投訴的應當分別依照行政處罰程序與投訴處理程序處理。實踐中曾經出現的舉報、投訴二者合一的舉報投訴行為,不僅行政執法機關難以正確依法處置,當事人自身的相關權利也難以得到保障。為此,對于工作中遇到的舉報、投訴合二為一的舉報投訴函,應當聯系當事人要求其依法分別提交,否則僅能作舉報處理,因為不如此無法為之保密,泄露舉報人信息會導致行政執法機關及執法人員違法的,當然當事人書面明確要求受理機關將舉報投訴函轉告被舉報投訴人的可以考慮除外,但仍然必須將舉報、投訴分離,分別按照其各自規定的程序和時限進行處理。而且投訴人要求賠償損失的,應當告知投訴人提供其合法權益因被投訴行為受到實際侵害的證明材料。

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